Jurnal Bengkulu Mandiri

Membangun Bengkulu Menuju Budaya Riset

OTONOMI DAERAH DAN KELEMBAGAAN IRIGASI DALAM PENATAGUNAAN AIR November 13, 2009

Filed under: Pertanian — Urip Santoso @ 4:14 am
Tags: ,

 OLEH : T R I S N O

NPM : 2009032

 ABSTRAK

 Ketersediaan sumber daya air yang semakin terbatas dan kompotitif tidak hanya berpengaruh terhadap kehidupan sosial ekonomi masyarakat, tetapi juga dapat memicu konflik baik antarsektor ekonomi maupun antarpetani pengguna. Tulisan ini bertujuan untuk menampilkan suatu kerangka analitik kelembagaan pengelolaan irigasi dalam pemecahan masalah konflik dan fondasi sistem pengelolaan irigasi menunjang otonomi daerah.

Pemikiran yang diajukan mencakup pemberdayaan perkumpulan petani pemakai air dalam menangani tanggung jawab yang lebih luas melalui pendekatan kolektif dalam bentuk perkumpulan. Disamping faktor transfaransi dan akutabilitas, pengelolaan irigasi seharusnya memperti,bangkan aspek batas yuridis, hak atas air dan aturan representasi dalam mengatasi konflik alokasi air.

Proyeksi permintaan air di Indonesia sampai tahun 2020 diperkirakan hanya 18% dari total air yang tersedia, diantaranya 66% untuk irigasi, 17% untuk rumah tangga, 7% untuk perkotaan, 9%untuk industri. Mengikuti patokan yang dikemukakan Katumi dkk (2002), rasio kebutuhan dan ketersediaan yang kurang dari 40% masih termasuk kategori aman.

Ketersediaan air yang melimpah tidak mencerminkan kecukupan air. Bila ekonomi dunia bertumbuh cepat, permintaan air akan meningkat pula, bisa melampaui kemampuan penyediaan air bumi. Kebutuhan air di Indonesia untuk irigasi akan bersaing dengan kebutuhan industri, perumahan, dan lainnya yang terus meningkat. Menghadapi perkembangan demikian, ketersediaan air tanah dan sumber-sumber air dangkal perlu di pertahankan. Salah satu cara yang dapat dilakukan adalah dengan melakukan penghijauan kembali semua perbukitan dan gunung yang sudah gundul serta pelestarian hutan-hutan lindung yang ada.

Kegiatan pengelolaan lahan dan air diprioritaskan guna memenuhi ketersediaan lahan dan air secara berkelanjutan untuk mendukung pemantapan ketahanan pangan, peningkatan nilai tambah dan daya saing produk pertanian serta peningkatan kesejahteraan petani.

Peran dan manfaat kegiatan pengolahan lahan dan air antara lain : (1) mengendalikan laju alih fungsi lahan, (2) memperluas areal pertanian pada kawasan tanaman pangan, hortikultura perkebunan dan peternakan, (3) mendayagunakan lahan pertanian terlantar, (4) melakukan upaya konservasi dan rehabilitasi lahan pertanian, serata reklamasi lahan pertanian, (5) penguatan hak atas tanah, (6) melakukan upaya pengembangan sumber air irigasi, optimasi pemanfaatan air irigasi, konservasi air, serta (7) pemberdayaan kelembagaan dan kualitas SDM pengelola lahan dan air.

Perkembangan  kelembagaan irigasi telah banyak mewarnai pergeseran system kelembagaan dan dinamika sosial ekonomi masyarakat pedesaan, dan fenomena ini akan terus berlangsung. Interaksi teknologi (irigasi) dan kelembagaan mewujudkan suatu proses pembentukan kelembagaan baru. Atas dasar ini, kelembagaan diwujudkan sebagai aturan main untuk mengatur pelaku ekonomi dalam suatu komunitas.

 I. PENDAHULUAN

 Ketersediaan sumberdaya air dan lahan pertanian potensial semakin langka dan terbatas. Kondisi sumberdaya air yang terbatas, sementara kebutuhan akan air untuk berbagai kepentingan terus meningkat, menyebabkan permintaan terhadap air semakin kompetitif. Ketersediaan sumberdaya air yang semakin terbatas dan kompetitif tidak hanya akan berpengaruh negatif terhadap kehidupan sosial ekonomi maupun antarpengguna dalam suatu sektor. Tingkat kebutuhan air di luar sektor pertanian yang dominan adalah untuk memenuhi konsumsi rumah tangga dan industri yang cenderung meningkat sejalan dengan kemajuan ekonomi.

            Menurut Rahman (1999), Pengelolaan daerah pengairan merupakan upaya untuk mendistribusikan air secara adil dan merata, namun dalam mekanismenya sering dihadapkan pada beberapa permasalahan mendasar, yaitu : 1) jumlah daerah golongan air bertambah tanpa terkendali, 2) letak petakan sawah relatif dari saluran tidak diperhitungkan dalam distribusi air dan anjuran teknologi yangberada dibagian hilir (tail end), 3) penyadapan air secara liar dengan pompa berlanjut tanpa sanksi, dan 5) produktivitas padi sangat beragam antara bagian hulu dan hilir. Kalau kita lihat persoalan ini tidak terlepas dari unsur kelembagaan dan perangkan kebijaksanaan yang belum berfungsi secara efektif dalam upaya menyadarkan masyarakat akan pentingnya peneglolaan air.

Adanya anggapan bahwa air irigasi adalah barang publik (publik good), menyebabkan masyarakat cenderung kurang efisien dalam menggunakan air. Secara ekonomi, ketidakjelasan tentang hak-hak dalam penggunaan air (water rights) dan kewajiban dalam pengelolaan air menyebabakan organisasi asosiasi pemakai air kurang efektif, dan mekanisme kelembagaan dalam alokasi sumber daya air tidak berfungsi, sehingga menimbulkan inefisiensi penggunaan air.

Hasil penelitian Rahman dkk (2001), menunjukan bahwa sebagai tindak lanjut dari inpres No. 3/1999 di Grobongan, Jawa Tengah, telah dibentuk Perkumpulan Petani Pemakai Air (P3A) Gabungan/Federasi dengan pendekatan batas wialayah hidrologis. Sementara itu, di Tulung Agung juga dibentuk P3A Gabungan Federasi, namun pendekatannya berdasarkan batas wilayah administratif dikhawatirkan dapat menimbulkan konflik dalam pemeliharaan dan perbaikan saluran air irigasi, serta dalam pengalokasian air.

Menurut Ivoniarty (2006), Ketersediaan air permukaan dan air bumi nasional mencapai 2.110 mm/tahun atau setara dengan 127.775 m­3/detik. Namun Indonesia sudah memasuki status kelangkaan air jika dilihat dari segi potensi air yang dapat dimanfaatkan (potentially utilizable water resource/PUWR). Analisis kebutuhan dan pasokan air tahun 2020 yang dilakukn oleh International Water Management Institute (IWMI) mengkategorikan Indonesia sebagai negara kelompok ketiga, yakni yang membutuhkan pengembangan sumber daya air 25-100% dibanding saat ini. Negara yang masuk kategori seperti ini memiliki sumber daya air yang cukup, tetapi secara regional masih perlu dianalisis lebih lanjut dengan memperhatikan berbagai parameter dan faktor yang mempengaruhi.

Oleh karena itu mulai detik ini mari kita membuka mata dan menggalakan pemberdayan seluruh komponen masyarakat untuk lebih mengetahui dan menyadari hal-hal di atas dan dapat berlaku arif dan bijaksana dalam mengelola lingkungan. Keterlibatan mayarakat dalam pengelolaan alam dan lingkungan secara bijaksana ini mencakup kegiatan pemantauansekaligus sebagai penggunadan pelaku dalam mengelola lingkungan. Apalagi seperti kita ketahui bahwa negeri kita ini kaya akan keanekaragaman hayati baik berupa flora maupun fauna, jika dibandingkan dengan negara-negara yang lain di dunia.

Secara umum kebijaksanaan pengaturan irigasi yang dikeluarkan pemerintah memuat tentang perlindungan sumberdaya air dan pengaturan pemanfaatannya. Kebijaksanaan pemerintah terbaru dalam pengelolaan air irigasi adalah Inpres Nomor 3 Tahun 1999 tentang pembaharuan kebijaksanaan pengelolaan irigasi. Kebijaksanaan tersebut memuat lima isi pokok sebagai berikut: 1) redefinisi tugas dan tanggung jawab lembaga pengelolaan irigasi, 2) pemberdayaan P3A, 3) Penyerahan Pengelolaan Irigasi (PPI) kepada P3A, 4) pembiayaan OP jaringan irigasi melalui IPAIR, dan 5) berlanjutan sitem irigasi.

II. PEMBAHASAN

  1. 1.      KONSEPSI KELEMBAGAAN PENGELOLAAN IRIGASI

            Perkembangan  kelembagaan irigasi telah banyak mewarnai pergeseran system kelembagaan dan dinamika sosial ekonomi masyarakat pedesaan, dan fenomena ini akan terus berlangsung. Interaksi teknologi (irigasi) dan kelembagaan mewujudkan suatu proses pembentukan kelembagaan baru. Atas dasar ini, kelembagaan diwujudkan sebagai aturan main untuk mengatur pelaku ekonomi dalam suatu komunitas. 

Kelembagaan mengandung makna aturan main yang dianut oleh masyarakat atau anggota yang dijadikan pedoman oleh seluruh anggota masyarakat atau anggota organisasi dalam melakukan transaksi (North, 1991). Kelembagaan secara evolusi tumbuh dari masyarakat atasu sengaja dibentuk. Namun pada hakikatnya bentuk kelembagaan mengatur 3 hal esensial, yaitu penguasaan, pemanfaatan, dan transfer teknologi (Rachman, 1999). Keragaan yang merupakan dampak dari bekerjanya suatu institusi sangat tergantung pada bagaimana institusi itu mengatur hal-hal tersebut.

Pakpahan (1991) menilai bahwa bentuk kelembagaan berdampak terhadap kinerja produksi, penggunaan input, kesempatan kerja, perolehan hasil, dan pelestarian lingkungan. Seberapa jauh kelembagaan yang direkayasa diterima masyarakat bergantung pada struktur wewenang, kepentingan individu, keadaan masyarakat, adat dan kebudayaan. Hal ini mengisyaratkan bahwa kelembagaan yang mempunyai nilai-nilai dan norma yang mampu mengatur anggotanya berprilau selaras dengan lingkungannya akan mencerminkan suatu totalitas kinerja kehidupan sosial yang khas.

            Lembaga-lembaga tradisional pengelola irigasi yang sampai saat ini masih bertahan membuktikan betapa pentingnya organisasi dalam suatu pengelolaan air. Menurut Ambler (1992) organisasi pengelola air bukan sekedar untuk kegiatan teknis semata, namun juga merupakan suatu lembaga sosial, bahkan di pedesaan Indonesia kandungan kaidah-kaidah yang telah disepakati lebih syarat dari pada sarana fisiknya Pasandaran dan Taryoto (1993) mengungkapkan bahwa berbagai pengaturan irigasi yang berorientasi pada upaya generalisasi kebijaksanaan, tanpa memperhatikan norma-norma setempat seringkali menghadapi hambatan. Karena itu, dalam system kemasyarakatan yang majemuk seperti yang ada di Indonesia, pertimbangan kekhasan masing-masing mayarakat atau wilayah seyogyanya harus mendapat pertimbangan. Sejalan dengan itu, Deptan, (1984) mengungkapkan bahwa relative langkahnya suatu sumberdaya, pada gilirannya dapat mewujudkan “technical innovation” dan “institutional innovation”.

            Dalam system kelembagan pengelolaan irigasi terkandung makna elemen-elemen partisipan, teknologi, tujuan, dan struktur dimana terdapat interdefendensi satu sama lain. System kelembagaan yang dianut bertujuan kearah efisiensi, dengan mengurangi ongkos transaksi (“transaction cost”). Hubungan system kelembagaan dan biaya transaksi tercirikan pada tiga kaitan sifat yang secara nyata menyebabkan adanya perbedaan insentif dan pembatas bagi partisipan yaitu: 1) sifat fisik irigasi, 2) sifat masyarakat partisipan, dan 3) system kelembagaan.

            Dalam konteks kelembagaan irigasi, tiga aspek penting yang sangat berperan adalah : 1) batas yurisdiksi (“jurisdiction boundary”) yaitu batas otoritas suatu lembaga dalam mengatur sumber daya air, yang umumnya berdasarkan batas hidrologis seperti saluran sekunder dan saluran primer, 2) hak kepemilikan (“property rights”) yaitu hak setiap individu petani untuk mendapatkan pelayanan air sesuai dengan kewajiban yang dibebankan, dan 3) aturan representasi (“rule of representation”) yaitu aturan yang telah disepakati dengan tujuan untuk menjamin terjadinya keseimbangan antara hak atas pelayanan air yang diperoleh dengan besarnya kewajiban yang dibebankan. Agar aturan ini bisa ditegakkan, maka perlu adanya penerapan sanksi secara konsisten. Sementara itu, aspek teknis pada dasarnya menyangkut alokasi air (“water allocation”) serta operasi dan pemeliharaan (“maintenance”). Keterpaduan aspek teknis dan system kelembagaan dalam pengelolaan irigasi akan berpengaruh terhadap hasil (“outcomes”), efisiensi, dan optimasi pengalokasian sumberdaya air.

            Lemahnya keterpaduan aspek teknis dan system kelembagaan seringkali menimbulkan konflik manajemen sumberdaya air. Oleh karena itu kejelasan “water rights” akan merefleksikan hak dan tanggung jawab dalam mengelola system irigasi dan kemudahan untuk akses dan kontrol  terhadap sumberdaya air. Cara kongkrit, keterkaitan ini disajikan pada gambar 1. adanya konfersi lahan pertanian ke non pertanian menyebabkan permintaan air antar sektor semakin kompetitif, dan kondisi ini sering kali memicu timbulnya konflik dalam alokasi dan pendistribusiannya. Konflik juga bisa timbul karena tidak adanya aturan baku, tidak adanya kejelasan batas kewenangan dan ketidak seimbangan antara pelayanan air yang diterima dengan kewajiban yang harus dibayar. Agar ketersediaan air terjamin secara berkelanjutan diperlukan pemeliharaan, baik pada saluran irigasi maupun sumber air. Tidak adanya kejelasan siapa yang telah mendapatkan pelayanan air dan siapa yang harus bertanggung jawab terhadap pemeliharaan saluran dan sumber air merupakan potensi konflik yang bisa pecah sewaktu-waktu.

Dalam rangka meningkatkan ketahanan pangan secara nasional, maka diperlukan penyediaan sarana dan prasarana lahan dan air, sebagai bagian integral pembangunan pertanian secara utuh, kegiatan pengelolaan lahan dan air diarahkan untuk mendukung subsektor tanaman pangan, hortikultura, perkebunan, dan peternakan dalam mencapai sasaran produksi komoditas unggulan nasional.    Kegiatan pengelolaan lahan dan air diprioritaskan guna memenuhi ketersediaan lahan dan air secara berkelanjutan untuk mendukung pemantapan ketahanan pangan, peningkatan nilai tambah dan daya saing produk pertanian serta peningkatan kesejahteraan petani.

Kebutuhan irigasi untuk padi sawah, 50% kebutuhan air dipenuhi air irigasi, selebihnya dari hujan. Penggunaan irigasi mencapai rata-rata 8.000-12.000 m3.Musim Tanam/ha, bergantung dari curah hujan. Berdasarkan analisis Subdit Hidrologi, permintaan air untuk irigasi, industri, perkotaan dan rumah tangga di Indonesia pada tahun 2005 hanya 6,5% dari total kesediaan air. Bagian terbesar, atau 80% permintaan adalah untuk irigasi, dengan rasio terendah 0,42% untuk  Maluku dan Papua, sedangkan yang tertinggi 50% untuk Pulau Jawa dengan 87% untuk irigasi.

2. KEBIJAKSANAAN PENGELOLAAN IRIGASI : PASCA INPRES NOMOR 3 TAHUN 1999

            Pembiayaan pengelolaan jaringan irigasi yang berkesinambungan memerlukan keterpaduan holistic antara investasi jangka pendek untuk kegiatan operasional dan pemeliharaan (OP) dan jangka panjang utuk kegiatan rehabilitasi system irigasi (Rachman dan Pasandaran, 2000). Karena terbatasnya dana untuk menangani kegiatan OP irigasi, maka pemerintah mencanangkan kebijaksanaan Iuran Pengelolaan Air (IPAIR). Tujuannya adalah untuk mencapai pemulihan biaya secara penuh atas biaya OP jaringan irigasi. Hal ini merupakan tantangan dan peluang bagi P3AD dalam memperluas kegiatan usaha ekonominya sehingga dapat mningkatkan kesejahteraan para anggotanya. Untuk kapasitas P3A dalam mengelola jaringan irigasi secara mandiri, diperlukan penyesuaian fungsi kelembagaan P3A.

            Secara umum kebijaksanaan pengaturan irigasi yang dikeluarkan pemerintah memuat tentang perlindungan sumberdaya air dan pengaturan pemanfaatannya. Kebijaksanaan pemerintah terbaru dalam pengelolaan air irigasi adalah Inpres Nomor 3 Tahun 1999 tentang pembaharuan kebijaksanaan pengelolaan irigasi. Kebijaksanaan tersebut memuat lima isi pokok sebagai berikut: 1) redefinisi tugas dan tanggung jawab lembaga pengelolaan irigasi, 2) pemberdayaan P3A, 3) Penyerahan Pengelolaan Irigasi (PPI) kepada P3A, 4) pembiayaan OP jaringan irigasi melalui IPAIR, dan 5) berlanjutan sitem irigasi.

            Terlaksananya pembaharuan kebijaksanaan pengelolaan irigasi ini sangat bergantung pada upaya pemerintah dalam pemberdayaan P3A, khususnya menyangkut tiga aspek pokok, yaitu : 1) pelaksanaan PPI, 2) pelaksanaan IPAIR, dan 3) pembiayaan pengelolaan jaringan irigasi. Dengan dikeluarkannya Inpres tersebut, IPAIR tidak lagi di setor ke Dispenda kabupaten/kota, tetapi sepenuhnya dikelola oleh P3A Gabungan yang wilayah kerjanya meliputi satu saluran sekunder dan P3A Fderasi yang wilayah kerjanya meliputi satu saluran primer (Rachman dan Kariyasa, 2002).

Sebagai konsekuensi, perbaikan dan pemeliharaan saluran primer dan sekunder tidak lagi menjadi tanggung jawab pemerintah. Lebih lanjut ditetapkan bahwa: 1) perbaikan dan pemeliharaan sepanjang saluran primer menjadi tanggung jawab P3A Federasi, 2) perbaikan sepanjang saluran sekunder menjadi tanggung jawab P3A Gabungan, 3) perbaikan sepanjang saluran tersier kebawah menjadi tanggung jawab P3A dengan dana dari iuran P3A.

            Dari sisi petani (P3A), pelaksanaan PPI dapat memberikan manfaat sebagai berikut: 1) meningkatkan kemampuan P3A sebagai lembaga petani yang mandiri, dan mampu menyelesaikan permasalahan yang dihadapi, dan 2) petani mempunyai kewenangan dalam pengambilan keputusan dan pengelolaan dana IPAIR. Dari sisi pemerintah, manfaat IPAIR adalah: 1) beban pemerintah daerah dalam kegiatan OP jaringan berkurang, 2) pemerintah hanya berperan sebagai fasilitator, bersifat koordinatit dan menjaga keberlanjutan sumber daya air (Rachman dan Kariyasa, 2002).

            Implementasi kebijakan pemerintah tersebut membawa perubahan besar dalam pola pengelolaan irigasi, baik dalam aspek peran, dan tanggung jawab pengelola irigasi maupun pendanaan terhadap kegiatan OP jaringan irigasi. Mengingat setiap daerah memiliki kondisi teknis jaringan dan sosiokultur beragam, maka perlu adanya pedoman PPI secara jelas dan rinci sesuai dengan kondisi situasi daerah.

Dengan adanya pedoman tersebut diharapkan dapat terwujud pelaksanaan OP jaringan irigasi yang efisien dan efektif serta berkelanjutan melalui peran aktif masyarakat dan pemberdayaan kelembagaan P3A/P3A Gabungan. Kemampuan dan kondisi sosiokultural masyarakat maupun lembaga pemerintah pengelola irigasi relative heterogen, sehingga kegiatan PPI harus dilakukan dengan asas selektif, bertahap, dan demokratis disesuaikan dengan kondisi jaringan irigasi dan tingkat kesiapan P3A/P3A Gabungan setempat (Widodo, 2000). Disamping itu jaringan irigasi yang diserahkan merupakan jaringan irigasi yang secara teknis siap untuk diserahkan. Dengan demikian, diperlukan criteria yang jelas serta disepakati bersama antara pemerintah dan P3A/P3A Gabungan.

            Sebagaimana diketahui bahwa PPI merupakan pengalihan wewenang dan tanggung jawab. Belum adanya dasar hukum yang melandasi pelaksanaan PPI, khususnya menyangkut luas cakupan, wewenang dan tanggung jawab yang dialihkan akan menyebabkan terhambatnya mekanisme pengalihan tersebut. Sebagai ilustrasi, Kabupaten Grobokan dan Kulon Progo yang merupakan “pilot project” PPI belum disertai dasar hukum yang konkrit, sehingga ketentuan hukum yang digunakan mengacu pada peraturan Daerah Propinsi (Anggono, 2000). Mekanisme birokrasi yang harus ditempuh adalah melalui surat Gubernur yang berisi penyerahan dan kewenangan kepada Bupati untuk menyiapkan perangkat hukum dan Surat Keputusan (SK) penyerahan pengelolaan  irigasi kepada P3A/P3A Gabungan.

3. ASPEK KRITIKAL KELEMBAGAAN IRIGASI

a. Batas Yurisdiksi (“Jurisdiction Boundary”)       

            Banyak permasalahan dalam pengelolaan air irigasi berkaitan dengan struktur batas yuridiki. Konsep batas yurisdiksi dapat memberi arti batas otoritas yang dimiliki oleh suatu lembaga dalam mengatur sumber daya. Dalam kasus pengelolaan wilayah sungai maupun irigasi, batas yurisdiksi juga menunjukkan bagaimana suatu institusi menentukan siapa yang tercakup dan apa yang diperoleh.

            Menurut Rachman (1999), kegunaan air dipengaruhi oleh dimensi lokasi, waktu, dan kualitas, sehingga factor yang menentukannya seperti keadaan tanah, iklim, dan musim akan mempengaruhi nilai investasi irigasi yang dibangun dan menentukan tingkat keinginan masyarakat pengguna air untuk membayar iuran air (“user’s willingness to pay”). Semakin langka ketersediaan air, maka  “willingness to pay” petani untuk membayar iuran irigasi semakin besar, dan sebaliknya semakin melimpah ketersediaan air, maka “willingness to pay” petani untuk membayar iuran air semakin rendah.

Oleh karena itu, air harus diberi harga yang sebanding dengan tambahan biaya (biaya marjinal) yang dikeluarka dalam penyediaan dan pendistribusiannya, yang meliputi manfaat terbesar yang seharusnya (“opportunity cost”) mampu dihasilkan dari penggunaan sumber daya (modal, tenaga kerja, dan lahan), jika sumber daya tersebut digunakan untuk kegiatan lain. Sebagai contoh, “opportunity cost” penggunaan modal pada umumnya sebesar tingkat bunga komersial yang berlaku di bank. Pada sebagaian masyarakat petani masih ada kesan bahwa air merupakan sumberdaya yang bebas dimiliki oleh semua orang (“common property”). Pandangan ini timbul karena air menjadi komoditas yang murah didaerah tropis dengan ketersediaan yang relative milimpah. Namun didaerah-daerah tertentu yang ketersediaannya terbatas, khususnya didaerah beriklim kering, air dipandang sebagai sesuatu yang berharga.

            Batas yurisdiksi berbeda-beda berdasarkan jenis pengelolaan irigasinya yaitu: 1) irigasi pemerintah, 2) irigasi yang diserahkan pengelolaannya pada masyarakat (Penyerahan Irigasi Kecil (PIK)), dan 3) irigasi desa (Rachman et al., 2001). Untuk irigasi pemerintah perbaikan dan pemeliharaan seluruh bangunan pada saluran primer dan sekunder sampai dengan 50 m saluran tersier menjadi tanggung jawab pemerintah (PU pengairan), dan operasionalnya juga wewenang pemerintah. Sementara untuk irigasi PIK,bangunan irigasi adalah tanggung jawab pemerintah, namun operasionalnya menjadi wewenang masyarakat. Berbeda halnya untuk irigasi desa, baik pembangunan, pemeliharaan, maupun operasionalnya berada di tangan masyarakat.

            Seiring dengan Inpres No. 3/1999 tentang pembaharun pengelolaan irigasi, terjadi perubahan yang sangat mendasar di mana dari saluran primer, sekunder sampai tersier dilimpahkan kepada P3A/P3A Gabungan dengan pendanaan berasal dari IPAIR dan iuran P3A (Rachman dkk, 2001). Namun demikian, mekanisme pelimpahan wewenang tersebut mengalami hambatan mengingat belum disertakannya dasar hukum dan pedoman yang jelas dalam PPI ke tingkat local. Ketidak jelasan dasar hukum dan belum adanya pedoman yang baku mengakibatkan berbedanya penafsiran implementasi di tingkat daerah. sebagai ilustrasi, di Jawa Timur, pembentukan P3A Gabungan di dasarkan pada batas administrasi (P3A Gabungan mencakup satu kecamatan), sedangkan di Jawa Tengah, pembentukan P3A Gabungan di dasarkan hamparan hidrologis (saluran sekunder).

            Batas yurisdiksi dalam irigasi menjadi lebih mudah, khususnya untuk mengetahui siapa yang berhak ikut terlibat dalam pengelolaan air dalam satu hamparan hidrologis. Pembatasan ini terjadai hanya melalui aspek teknis, karena air mengalir ke tempat-tempat yang lebih rendah, kecuali ada upaya khusus menaikan muka air melalui pompanisasi. Hukum gravitasi dengan sendirinya akan membentuk batas yurisdiksi pengelolaan sumber daya air (Rachman, 1999).

            Batas yurisdiksi menjadi agak kabur, misalnya jika air sisa irigasi (“drainase”) masih dapat di manfaatkan oleh petak sawah yang berada di luar hamparan tersebut, atau adanya wilayah hamparan tertentu yang sumber airnya berasal dari lebih satu sumber (Rachman, 1999). Konsekuensinya adalah sulitnya menarik iuran IPAIR atau iuran P3A dari petani, karena air yang selama ini mereka gunakan bukanlah melalui jasa P3A, melainkan air dari sumber alam bebas. Dalam kasus semacam ini, batas yurisdiksi yang kurang jelas akan emnyebabkan kelembagaan P3A menjadi kurang efektif.

            Peluang munculnya potensi konflik semacam ini menuntut segera di implementasikannya suatu institusi yang mampu menangani berbagai kepentingan P3A (Rachman  et al., 2001). Institusi dimaksud merupakan Gabungan P3A yang berdasarkan hamparan hidrologis (saluran sekunder), dan P3A Federasi (institusi di atas P3A Gabungan ) yang menangani saluran primer. Kepengurusannya berasal dari perwalian P3A/P3A Gabungan terkait, pengamat perairan, penjaga pintu Bendung dan Penjaga Pintu Air (PPA).

b. Hak Kepemilikan (“WATER RIGHTS”)

            Aspek ini mengandung muatan sosial yang ditur hukum, adat dan tradisi, atau kesepakatan antara anggota masyarakat dalam hal kepentingannya terhadap sumberdaya (air). Implikasinya adalah : 1) hak individu merupakan kewajiban orang lain, dan 2) kepemilikan yang jelas dapat memudahkan individu/masyarakat untuk akses dan kontrol terhadap sumberdaya (Rachman, 1999). “Water rights” pada kelembagaan irigasi dapat merefleksikan hak yang diterima petani, yaitu memperoleh air pada saat di butuhkan dengan jumlah dan kualitas tertentu, serta membayar kewajiban yang telah di sepakati.

            Pada kondisi ketersediaan air sangat memadahi dan stabil sepanjang tahun, peran P3A umumnya relative kurang sehingga cukup beralasan apabila para petani enggan membayar iuran P3A. petani hanya bersedia membayar kewajiban setelah merasakan adanya pelayanan jasa dari P3A. fenomena semcam ini memberi petunjuk bahwa melalui konsep “Water rights” yang adaptif, kelembagaan irigasi dapat terjamin eksistensinya. Para petani berhak memperoleh layanan irigasi sesuai dengan kewajibannya sepanjang mereka merasakan air yang diperoleh berasal dari usaha jasa pihak tertentu.

c. Aturan Representasi (“RULES OF REPRESENTATION”)

            Aspek ini dipandang penting untuk meningkatkan efisiensi operasional. Keputusan yang diambil dan akibatnya terhadap kinerja akan ditentukan oleh kaidah representasi yang digunakan dalam proses pengambilan keputusan kolektif (Rachman, 1999). Efektivitas pengambilan keputusan juga dipengaruhi oleh kinerja dan status kelembagaan yang terkait, seperti Panitia Irigasi, Bamus, P3A/P3A Gabungan, dan Ulu-ulu. Ditingkatkan paling bawah, petani yang menjadi anggota P3A diwakili oleh pengurus P3A terutama dalm berhadapan dengan luar kelompok, misalnya dengan staf PU Pengairan.

            Persoalan representasi yang cukup esensial adalah penentuan besarnya IPAIR yang harus dibayar petani. Kinerja IPAIR sangat dipengaruhi oleh keputusan yang didasarkan prosedur yang representative. Salah satu faktor yang menyebabkan lemahnya partisipasi petani dalam membayar iuran P3A dan rendahnya pengakuan terhadap eksistensi pengurus P3A adalah kurang dipertimbangkannya aspirasi petani. Dilanggarnya aturan representasi mengakibtkan kinerja institusi P3A kurang optimal. Hal ini mengisyaratkan bahwa unsur “representativeness” pengurus P3A yang diikuti dengan pemahaman terhadap nilai dari organisasi akan mendorong akselerasi kemandirian P3A.

4. PERSPEKTIF ORGANISASI P3A

            Dalam konteks otonomi daerah (Kurnia dan Juda Winata, 2000), perspektif organisasi P3A yang dimaksud adalah P3A yang mandiri dalam : organisasi dan manajemen, pengelolaan keuangan, pembiayaan OP, dan menghadapi kekuatan-kekuatan luar. Selama ini kebijakan dan peraturan yang berkaitan dengan P3A memandang institusi tersebut sebagai lembaga sosial. Disisi lain, P3A sebagai organisasi pengelola air irigasi ditingkat lokal semakin dituntut peranannya dalam pengalokasian sumberdaya airyang kompetitif untuk berbagai kepentingan. Hal ini mengandung kontraversi apakah sifat sosial ini masih perlu dipertahankan dalam menghadapi sistem pengelolaan air irigasi yang semakin kompetitif.

            Kuswanto (1997) yang memandang P3A dari fungsi dan keuntungannya, menyatakan sifat sosial P3A masih perlu dipertahankan, karena: 1) pemilikan atas hak guna air dan jaringan irigasi oleh para petani anggota P3A bersifat kolektif, 2) P3A dapat berfungsi sebagai instrumen untuk menciptakan dan menjaga pemerataan ekonomi dikalangan petani, dan 3) secara teknis akan memerlukan upaya perubahan kelembagaan yang sangat berat, mengingat sifat sosial P3A yang telah tertanam dalam kebijakan dan peraturan yang menyangkut pengelolaan P3A. Dengan demikian, langkah strategis adalah memadukan perspektif bisnis dalam kerangka visi P3A yang bersifat sosial. Implikasinya adalah perlunya penyesuaian struktural kelembagaan P3A yang mengacu pada perspektif otonomi daerah.

            Menurut Panuju, T (2009), Sejalan dengan dinamika yang berkembang perlu adanya penyesuaian kelembagaan yang lebih adaptif dari struktur dan kewenangan P3A. Beberapa pemikiran penyempurnaan yang perlu adalah sebagai berikut:

1)      Partisipasi petani dalam pengelolaan sumber daya air perlu ditingkatkan, tidak hnya pada pengelolaan ditingkat usaha tani, tetapi juga sampai istribusi dan transportasi ditingkat atas. Pembentukan organisasi P3A Gabungan berdasarkan hamparan hidrologis (saluran sekunder) merupakan langkah strategis dalam upaya memberi kewenangan lebih luas dalam pengelolaan OP irigasi. Selain upaya penyesuaian kelembagan di tingkat petani, keberhasilan pengelolaan irigasi juga bergantung pada pengelolaan manajemen ditingkat distribusi dan alokasi. Dengan demikian, kelembagaan yang perlu mendapat perhatian adalah panitia Irigasi Tk. I dan II, panitia Tata Pengaturan Air (PTPA), dan unit pengelola Sumber Air serta P3A.

2)      Penggabungan P3A berdasarkan hamparan hidrologis (saluran sekunder) diikuti dengan pemberian kewenangan yang diperluas akan menunjang peningkatan efisiensi kinerja P3A, yang dicirikan oleh : 1) birokrasi yang berkurang, 2) komunikasi dan koordinasi relatif cepat dan lancar, 3) pihak-pihak yang berkepentingan terwakili dalam kepengurusan Gabungan P3A., dan 4) pengelolan dana IPAIR yang lebih transparan dan demokratis.

3)      Untuk mewujudkan pengelolaan sumberdaya air ditingkat usaha tani, pada tahap awal diperlukan penyesuaian perspektif dalam memandang keberadaan dan fungsi P3A. Selama ini P3A ipandang sebagai organisasi bersifat sosial. Oleh karena itu, dalam upaya memberdayakan organisasi P3A diperlukan keterpaduan dengan memasukkan perspektif bisnis. Hal ini didasari pemikiran bahwa selama ini hak pemakai secara kolektif masih merupakan dasar bagi keterikatan para petani dalam keanggotaan P3A, sehingga kepentingan bersama para petani harus lebih diutamakan dari pada kepentingan individu petani.

Melihat uraian tersebut diatas maka keterlibatan pihak pemerintah dan lembaga-lembaga teknis yang berhubungan dengan penyediaan dan pengelolaan sumber sumber air terutama yang berada pada daerah-daerah sentra prouduksi perlu lebih ditingkatkan dan lebih bersinergi dalam mengatasi permasalahan kemungkinan kekurangan cadangan air.

Ketersediaan air yang melimpah tidak mencerminkan kecukupan air. Bila ekonomi dunia bertumbuh cepat, permintaan air akan meningkat pula, bisa melampaui kemampuan penyediaan air bumi. Kebutuhan air di Indonesia untuk irigasi akan bersaing dengan kebutuhan industri, perumahan, dan lainnya yang terus meningkat. Menghadapi perkembangan demikian, ketersediaan air tanah dan sumber-sumber air dangkal perlu di pertahankan. Salah satu cara yang dapat dilakukan adalah dengan melakukan penghijauan kembali semua perbukitan dan gunung yang sudah gundul serta pelestarian hutan-hutan lindung yang ada.

Ketersediaan air diprediksi sampai tahun 2020 masih dapat dipenuhi dari air yang tersedia saat ini. Di pihak lain, diingatkan meningkatnya tekanan terhadap sumber daya air di beberapa tempat bersamaan dengan bertambahnya jumlah penduduk, pertumbuhan ekonomi dan urbanisasi. Kualitas dan kuantitas air menurun diakibatkan tekanan demografi, anomali iklim (El Nino), dan rendahnya komitmen semua pihak dalam pengelolaan sumber daya air.

            Menurut Kasim, R (2009), Tujuan Pengembangan Irigasi air permukaan adalah memanfaatkan potensi sumber air permukaan sebagai irigasi. Peran dan manfaat kegiatan pengolahan lahan dan air antara lain : (1) mengendalikan laju alih fungsi lahan, (2) memperluas areal pertanian pada kawasan tanaman pangan, hortikultura perkebunan dan peternakan, (3) mendayagunakan lahan pertanian terlantar, (4) melakukan upaya konservasi dan rehabilitasi lahan pertanian, serata reklamasi lahan pertanian, (5) penguatan hak atas tanah, (6) melakukan upaya pengembangan sumber air irigasi, optimasi pemanfaatan air irigasi, konservasi air, serta (7) pemberdayaan kelembagaan dan kualitas SDM pengelola lahan dan air.

III. KESIMPULAN

1)      Penggabungan P3A dan pelibatan petni anggota P3A dalam pengelolaan sumberdaya air sampai pada distribusi air ditingkat atas (saluran primer dan sekunder) merupakan langkah strategis dalam meningkatkan efisiensi pemanfaatan air irigasi ditingkat lokal. Penggabungan P3A seyogyanya didasarkan pada wilayah hidrologis (bukan pendekatan administratif), sehingga potensi konflik dalam pengelolaan irigasi relatif dapat dihindari.

2)      Penyerahan urusan pemungutan dan pengelolaan dana IPAIR yang otonom, dapat mendorong partisipasi petani dalam membayar iuran. Selain perubahan kelembagaan ditingkat petani, keberhasilan pengelolaan air irigasi juga tergantung pada pengelolaan ditingkat distribusi dan sungai. Kelembagaan yang perlu mendapat perhatian adalah kelembagaan Panitia Irigasi Tk. I dan II, PTPA unit pengelola sumber daya air dan P3A.

3)      Tarif IPAIR tidak dapat diberlakukan secara umum karena tingkat pelayanan aparat pengairan tergantung pada kebutuhan petani dan ketersediaan air. Pada keaadaan air cukup, petani merasa tidak memerlukan pelayanan dan ini akan menekan tarif IPAIR.

4)      Dalam proses PPI belum ada pedoman sebagai penuntun dalam pelaksanaannya didaerah. Untuk itu diperlukan adanya pedoman yang jelas dan partisipatif serta disesuaikan dengan kondisi sosiokultural masyarakat setempat. Tersedianya kepastian hukum terhadap pelimpahan wewenang pengelolaan irigasi ditingkat kabupaten dipandang penting sebagai dasar PPI kepada P3A/P3A Gabungan. Demikian pula untuk menjaga kelestarian jaringan irigai diperlukan dukungan dana pengelolanya dan proporsi aturan tanggung jawab secara eksplisit mengenai: 1) manajemen IPAIR dan OP oleh P3A Gabungan, 2) dana khusus rehabilitasi jaringan di kabupaten oleh P3A Gabungan, dan 3) dana bencana alam dari propinsi.

DAFTAR PUSTAKA

Ambler, J. S. 1992. Irigasi di Indonesia. Dinamika Kelembagaan Petani. LP3ES. Jakarta

Anggono, A. 2000. Kesiapan Daerah Kabupaten Kulonprogo dalam pengelolaan irigasi yang otonom.Makalah Seminar Nasional Pengelolaan SDA dalam Konteks Otda dan Musyawarah  Anggota Jaringan Komunikasi Irigasi Indonesia. Yokyakarta.

Deptan, 1984, Partisfasi masyarakat dalam pembangunan irigasi. Jakarta.

Deptan, 2004, Peran serta Kelompoktani dalam pembangunan irigasi. Jakarta.

Kasim, R. 2009, Macam-macam sumber air permukaan dan jenis irigasinya. Sinar Tani. Jakarta.

Kurnia, G. dan R. Judawinata. 2000. Kemandirian Perkumpulan Petani Pemakai Air. Pusat Studi Pembangunan IPB. Bogor.

Kuswanto. 1997. Penyesuaian Kelembagaan P3A. PSI-UDLP UNAND, Padang.

Pakpahan, A. 2001. Kerangka Analitik Untuk penelitian rekayasa sosial. Pusat Penelitian Sosial Ekonomi Pertanian. Bogor.

Pasandaran, E dan A. Taryoto. 2003. Petani dan Irigasi. Dua sisi mata uang. Pusat Penelitian Sosial Ekonomi Pertanian. Bogor.

Rachman. B. 1999. Analisis kelembagaan Jaringan Tata Air dalam Meningkatkan Efisiensi dan Optimasi Alokasi Penyaluran Air Irigasi di Wilayah Pengembangan IP. 300, Jawa Barat. PPS-IPB, Bogor.

Panuju. T. 2009. Pengembangan Air Permukaan. Sinar Tani. Jakarta.

Rachman. B. dan E Pasandaran. 2000. Sistem Kelembagaan pengelolaan air irigasi dalam perspektif otonomi daerah dan ketahanan pangan. Bogor.

Rachman, B., dan K. Kariyasa, dan M. Mardiharini. 2001. Analisis sitem Kelembagaan Jaringan Air serta sikap dan perilaku petani pemakai air. Pusat Penelitian dan Pengembangan Tanah dan Agroklimat. Bogor.

Widodo, W. 2000. Pemberdayaan Petani dalam pengelolaan jaringan irigasi Jawa Barat. Yogyakarta.

———, W. 2001. Pemberdayaan Petani dalam pengelolaan jaringan irigasi Jawa Tengah. Yogyakarta.

 

One Response to “OTONOMI DAERAH DAN KELEMBAGAAN IRIGASI DALAM PENATAGUNAAN AIR”

  1. selly Says:

    nice artikel..


Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s